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政策建议:完善立法、统一监管、建立新型公共服务体系
文章类型:商会党建 浏览次数:2179 
(一)修改现行法规,将社会组织的发展和监管建立在法治基础上
尽快修改和完善社会组织相关立法是当前和今后一个时期我们面临的首要任务。我国现行法规不仅在原则、体系、结构、内容等许多方面存在问题,法律位阶低和重要法律缺位是当前较为突出的问题。现行主要法规均停留在行政法规层面,在内容上没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位,公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白。这些问题亟待解决。
首先,应当在宪法层面明确提出公益财产保护的原则,并重申和确认公民结社自由的原则。公益财产是社会的重要财富,随着社会的文明进步,其规模将越来越大,应当像保护国有财产、私有财产一样,明确地将保护公益财产写入国家的根本大法,使保护公益财产神圣不可侵犯成为社会的责任、公民的义务。
其次,在行政法规层面,陆续出台一批依据科学分类形成的体现分类监管原则和专业性的专项法规,其中包括修订完善现行的社会团体和民办非企业单位两个主要条例,颁布关于行业协会、农村专业技术协会、慈善组织、公益医疗机构、公益教育机构等专业性强的社会组织的专项管理条例,逐步形成分类监管的行政法规体系。
第三,在上述基础上,通过深入调研和广泛征求意见,努力研究制定我国社会组织发展的基本法。各种类型的社会组织在总体上要置于一个统一和基本的法律框架下,这样一项基本法要能够较好体现宪法所规定的若干重要原则并使之具体化,同时又对社会组织的发展从总体上做出规范和协调,明确国家利益和国家原则,表明国家对待社会组织的基本方针和政策,同时对社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则的规定,用以指导各项专门的行政法规。
(二)改革现行体制,建立统一协调、相对集权的行政监管体制
建立统一协调、相对集权的行政监管体制也是我国社会组织管理工作面临的一大任务。我国现行社会组织管理体制在名义上统一归口到民政部门下的社会组织登记管理机关,事实上不仅相当一部分权责分散到各级各类业务主管单位,而且由于社会组织涉及领域广泛,包括外交、联络、公安、安全、发展与改革、农业、财政税收等,各个相关部门都在行使一定的监管职能,并且由于现行社会组织登记管理机关作为民政部下属二级局不具备与各相关部委直接协调的权能,部际协调存在问题,使得我国社会组织的发展面临多头监管、重复监管。不仅各个监管部门之间彼此信息不通、协调不够、政令不一,而且监管力量分散,随意性强,使得国家利益被许多分散的部门利益和部门政策所取代,呈现为一种奇特的“九龙治水、各显神通”的局面。为改变这种局面,建议在现行的民政部门社会组织管理系统基础上,筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会(简称“民监会”),并建立全国性的社会组织监管体系,改革现行双重负责管理体制,将业务主管单位以及其它各相关部门行使的对于各类社会组织的监管职能,逐步统一到民监会的体制下,建立一个统一的、权威的社会组织监管体系,一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益,另一方面统一信息、统一政令,将中国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。
(三)建立新型公共服务体系,培育发展公益服务类社会组织
在完善立法和统一监管的基础上,政府要将相关公共政策的重点,放在推进新型公共服务体系的建设上,着力支持和培育发展公益服务类社会组织。
在构建新型公共服务体系的框架时,应对其中社会组织的慕本范畴加以界定。可采用“公益服务机构”的概念,取代较为宽泛的“社会组织”、“非营利组织”等范畴。这一概念可定义为:在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域提供各种公益服务,以及与公益服务相关的资源动员和机构能力建设等活动的公益服务型社会组织。
(四)借鉴国外先进经验,加大政府“购买服务”力度
可在借鉴国外成功经验和总结扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有作法基础上,成立政府采购公共服务基金,通过公开招投标的方式对上述相关领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购,也可参照英国、德国的模式,选择比较成熟的公益服务组织进行政府委托。为推进政府采购或政府委托公共服务的开展,应借鉴国际上比较成熟的经验,如英国的COMPACT模式,在政府和公益服务机构之间签订一揽子合作协议。合作的主要机制包括:政府采购或委托服务,专业评估和公益认证,官学民一体化的政策审议机制,公益问责与责任追究制度等,逐步建立健全包括购买一委托一评估一认证一问责等诸环节的科学合理、公开公正、高效合理的公共服务新体制。
同时,建立健全公益减免税制度、社会保障制度等相关法规和政策,并加大政府在培育发展和推动组织能力建设方面的力度,在构建新型公共服务体系的同时,加快我国公益服务类社会组织的成长。在政府监管和社会监督方面,逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级监管制度。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区基层组织,应实行备案制度;对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织,应实行法人登记制度;对于影响大、公益性强的组织,则实行公益认定制度。改善和加强以“年检”为核心的信息报告制度。采取公益举报制度,广泛动员公众参与公益服务组织的监管,并建立全国联网的公益举报受理机制。实行公益托管制度,加强政府在监管上的权威和刚性约束。
政府在培育发展公益服务类社会组织的同时,需要处理好和其它类别社会组织之间的关系。应本着依法治理、依法监管的法治原则,将涉及社会组织及其活动的政治准则、国家准则尽可能法制化,并赋予统一监管机关立法、执法方面较为独立的权限。同时,在处理和社会组织的关系上更多借鉴国际上较为成功的合作主义的经验及其原则,通过上述新型公共服务体系的构建将社会组织整合到国家利益和社会利益集中的公共服务框架内,同时实现一定程度的政治整合,努力构建整个社会和谐、稳定与和解的社会组织基础。
 

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