首 页 关于我们 商会动态 浙商天下 会员风采 招商引资 经济视窗 商会党建 创业创新办 浙商回归综合信息 联系我们
商会党建 网站首页 > 商会党建 > 商会党建
现状分析:双重负责管理体制存在的问题
文章类型:商会党建 浏览次数:3748 
社会组织作为承担一定公共责任的组织,其成立要受到法律的保护和规制,在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。世界上许多国家都有相关法规对类似组织及其行为加以保护、规制或监管。和世界上大多数国家不同,我国现行的社会组织管理实行的是双重负责管理体制,即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。在这种体制下,各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门,其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时,相关法规还规定,与社会组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位,作为社会组织的业务主管单位行使监督管理职能。
这样,在同一行政层级上,就存在两个分别对社会组织负责的监督管理部门,一个是统一的登记管理机关,另一个是分散的业务主管单位。尽管两类管理部门之间无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调,但因分别隶属于不同的政府职能部门,所执行的行政职能和所代表的部门利益无法完全一致起来。加上各业务主管单位在机构设置、人员配备上参差不齐,彼此之间在监管能力上存在较大差异,在执法和政策执行上就会出现不同,从而使得社会组织不仅要面对双重的监督管理部门,而且不同的社会组织往往因为面对不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。无论登记管理机关还是业务主管单位,审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能,谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任,而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排,无论批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。
双重负责管理体制因此实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任,社会组织的发展则被置于次耍的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对社会组织来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准社会组织的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看社会组织能否置于其有效的控制范围内,要看社会组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及社会组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对社会组织的行政干预就在所难免。在实践中,这表现为社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上,且许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。
双重负责管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排,它在本质上将社会组织和政府置于相互对立的关系上,政府管理社会组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险,其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。在这种体制下,社会组织的登记注册被设置了双重门槛:在跨越合法登记注册的门槛之前,所有的民间 组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样,双重负责管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的社会组织获得合法身份设置了障碍。其结果是:由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式,或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式,或者甘冒不登记注册的风险。根据我们的调研估计,目前没有在双重负责管理体制下登记注册而开展活动的各类社会组织的数量,大约10倍于合法登记的社会组织。大量涌现的社会组织纷纷绕开现行法规的做法,使得现行法规的有效性大打折扣,不仅对于各种形式的社会组织起不到应有的约束和监管作用,而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下,各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等,都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

因此,在上述双重负责管理体制基础上形成的现行法律政策环境,在总体上不利于社会组织的发展。过度强调登记注册的审批把关,在限制社会组织合法化的同时,忽视了培育发展和监督管理,使得一方面大量的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外,另一方面一旦获准登记成为合法的社会组织则万事大吉,既缺乏必要的政策支持和引导,对其行为的制约和监管也极为有限。


  关于商会  |  商会章程  |  请您留言  |  联系我们  
海南省浙江商会官方网站 版权所有 2012 All Rights Reserved. 备案中  主办单位:海南省浙江商会 技术支持:海南建站中心
联系电话:0898-66262886 传真:0898-66262886 邮箱:hnszjshmsc@163.com地址:海口市海甸岛碧海大道88号海口揽海大酒店8306室 邮编:570208